|  |
РЕШЕНИЕ Мособлсуда от 28.07.1999
<О ПРИЗНАНИИ ЧАСТИЧНО НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ РЕШЕНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ ОТ 23.12.1998 № 9/39 И ПОСТАНОВЛЕНИЯ ГУБЕРНАТОРА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 05.02.1999 № 24-ПГ>
(извлечение)
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 28 июля 1999 года
(Извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Совета депутатов поселка Приокск Московской области и главы этого поселка о признании недействительными п. 1 решения Мособлдумы от 23.12.98 № 9/39 "Об упразднении закрытого административно-территориального образования поселок Приокск" и пп. 1, 2 постановления Губернатора Московской области от 05.02.99 № 24-ПГ "О реализации Указа Президента РФ от 24.01.98 № 59 "Об упразднении закрытых административно-территориальных образований - поселка Приокска и поселка Вулканного Камчатской области",
установила:
Совет депутатов поселка Приокск Московской области и глава этого поселка обратились в суд с жалобой о признании недействительным пункта 1 названного решения Мособлдумы, в котором указано: "в связи с недостаточностью финансово-экономических условий, отсутствием обособленной территории считать нецелесообразным организацию на территории упраздняемого закрытого административно-территориального образования поселок Приокск муниципального образования, не находящегося в границах территории другого муниципального образования (муниципального образования 1 вида)" - л.д. 12.
Заявители считают, что оспариваемое решение вынесено в нарушение пункта 2 ст. 131 Конституции РФ, пункта 2 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 2 ст. 3 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований".
Заявители также просят признать недействительными пункты 1, 2 постановления Губернатора Московской области от 5 февраля 1999 года № 24-ПГ, в которых указано:
"1. Наделить главу Ступинского района Челпана П.И. государственными полномочиями по осуществлению исполнительно-распорядительных функций Администрации Московской области, предусмотренных Временным положением о Государственных территориальных управлениях Администрации Московской области, утвержденным постановлением Главы Администрации Московской области от 21.06.96 № 279-ПГ, на территории упраздненного закрытого административно-территориального образования поселок Приокск.
2. Комитету по финансам и налоговой политике (Дьяконова Л.А.) предусмотреть в расчетных показателях к проекту бюджета Ступинского района на 1999 г. расходы, связанные с содержанием социальной сферы в п. Приокск, и компенсацию затрат по реализации государственных полномочий, предусмотренных пунктом 1 настоящего постановления" (л.д. 13).
Заявители считают, что постановление Губернатора не соответствует подпунктам 3, 4, 10 пункта 2 статьи 6 и пункту 4 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
По мнению заявителей, оспариваемые ими правовые акты по существу направлены на упразднение действующего на территории поселка местного самоуправления (л.д. 3-10, 48-50, а также объяснения в суде председателя Совета Б., главы поселка П., их представителя В. - л.д. 124-127).
Представитель Московской областной Думы Ф. с доводами заявителей не согласна, считает, что предмет спора отсутствует, поскольку Мособлдума еще не приняла окончательного решения о статусе поселка Приокск (отзыв на л.д. 117-118, а также объяснения в суде на л.д. 137-138).
Представитель Губернатора Московской области Р. возражает против удовлетворения жалобы, считает что поселок Приокск не является муниципальным образованием, поскольку не обладает признаками такового, перечисленными в Федеральном законе "Об общих принципах..." (муниципальная собственность, местный бюджет, обособленная территория). По мнению представителя, передача главе Ступинского района, на территории которого фактически находится поселок Приокск, государственных полномочий по осуществлению исполнительно-распорядительных функций администрации области произведена в соответствии со статьей 132 Конституции РФ, статьями 5, 6 Федерального закона "Об общих принципах...", статьями 9, 49 Закона Московской области "О местном самоуправлении в Московской области" (возражения на л.д. 111-116, объяснения в суде - л.д. 138-141).
По инициативе суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица был привлечен глава администрации Ступинского района (л.д. 1), который своевременно и в надлежащей форме извещен о времени и месте слушания дела (письмо-извещение с приложенной к нему копией жалобы на 11 листах получено администрацией Ступинского района 23.07.99 и зарегистрировано под вх. № 2-17/1645 - л.д. 89).
В судебное заседание ни глава, ни его представитель не явились о причинах неявки суд не известили, соответственно доказательства уважительности этих причин не представили.
Дело рассмотрено в отсутствие главы администрации Ступинского района по основаниям, предусмотренным ч. 3 ст. 157 ГПК РСФСР.
Выслушав стороны, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора П., полагающего, что требование заявителей следует удовлетворить, суд приходит к выводу, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Установлено, что распоряжением Мособлсовета от 21.10.77 № 1429-рс поселок Приокск Московской области был отнесен к категории рабочих поселков закрытого типа.
Указом Президента Российской Федерации от 24 января 1998 года № 59 с 1 января 1999 года закрытое административно-территориальное образование поселок Приокск (далее - ЗАТО) Московской области упразднено. Правительству РФ поручено в срок до 1 января 1999 года совместно с администрациями Московской области и поселка Приокск провести необходимые организационные мероприятия, связанные с упразднением ЗАТО (л.д. 11).
Во исполнение этого Указа были приняты оспариваемые решение Мособлдумы от 23 декабря 1998 года № 9/39 и постановление Губернатора Московской области от 5 февраля 1999 года № 24-ПГ (л.д. 12-13).
Оценивая решение Мособлдумы, суд приходит к выводу, что оно принято с превышением полномочий: вместо решения об упразднении поселка Приокск как ЗАТО Дума вынесла решение об изменении статуса поселка с муниципального образования.
Однако решение подобного вопроса при сложившихся условиях не входило в компетенцию Мособлдумы.
Выводы суда в этой части основаны на следующем.
Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона "О закрытом административно-территориальном образовании" закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
При принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации указанного образования (пункт 2 статьи 2 Закона "О ЗАТО").
Таким образом, перечень вопросов, подлежащих разрешению при упразднении ЗАТО, определен федеральным законодательством; этим перечнем и следовало руководствоваться при вынесении оспариваемого решения Мособлдумы.
Что касается вопроса о местном самоуправлении на территории РФ, в том числе о способах его осуществления после упразднения ЗАТО, эти вопросы подлежат разрешению в ином порядке, установленном законодательством о местном самоуправлении.
Выводы суда в этой части основаны на следующем.
Правовой статус ЗАТО, а также особенности местного самоуправления на его территории урегулированы Федеральным законом "О закрытом административно-территориальном образовании".
В частности, в пункте 1 статьи 4 этого Закона указано, что порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления ЗАТО определяются законодательством о местном самоуправлении с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.
Эти особенности перечислены в пункте 2 статьи 4 названного Закона, из содержания которых следует, что органы местного самоуправления ЗАТО по сравнению с органами местного самоуправления других территорий наделены дополнительными (специальными) полномочиями, характер которых связан с необходимостью обеспечения безопасного функционирования режимных объектов и охраной государственной тайны.
В Федеральном законе "О ЗАТО" не содержится указаний об ограничении прав граждан на осуществление местного самоуправления на территории ЗАТО (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ч. 2 п. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах..."), отсюда следует вывод, что ЗАТО одновременно является муниципальным образованием, то есть территорией, на которой осуществляется местное самоуправление (абз. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах...", п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления").
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон Московской области от 02.10.96 "О назначении выборов депутатов Совета депутатов и глав поселков Приокск, Восход и Молодежный Московской области" имеет № 48/96-ОЗ, а не № 10/103.
------------------------------------------------------------------
Суд установил, что на территории ЗАТО поселок Приокск на момент принятия Федерального закона "Об общих принципах..." и до настоящего времени функционируют органы местного самоуправления - Совет депутатов и глава поселка. Нынешний состав этих органов избран населением поселка в декабре 1996 года - на основании Закона Московской области от 02.10.96 № 10/103 "О назначении выборов..." (л.д. 53-55) - со сроком полномочий в 4 года (истекает в декабре 2000 г.).
Поскольку поселок Приокск в силу своего статуса ЗАТО являлся административно-территориальной единицей с обособленной территорией (п. 2 ст. 1 Федерального закона "О ЗАТО"), собственным особо формирующимся бюджетом (ст. 5 Федерального закона "О ЗАТО"), с самостоятельными органами местного самоуправления, постольку он фактически относился к категории муниципальных образований 1 вида, которые не находятся в границах территории другого муниципального образования (абз. 3 ст. 1 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований").
Об этом свидетельствует и то обстоятельство, что жители поселка не участвовали в формировании органов местного самоуправления соседнего с ними муниципального образования - Ступинский район (в выборах представительного органа и главы района), в разработке и принятии Устава района. Напротив, в апреле 1998 года они приняли свой Устав (л.д. 25-39), который по независящим от поселка причинам в 1998 году не был зарегистрирован (л.д. 24).
В настоящее время Устав муниципального образования - поселок Приокск Московской области (в новой редакции от 17.06.99) зарегистрирован, что подтверждается представленными доказательствами (л.д. 65-86).
При таких обстоятельствах доводы представителя Губернатора Московской области Р. о том, что поселок Приокск до и после упразднения ЗАТО не являлся и не является муниципальным образованием, не соответствуют установленным по делу обстоятельствам.
В оспариваемом решении Мособлдумы неправомерно поставлен вопрос о целесообразности (нецелесообразности) сохранения муниципального образования поселок Приокск как муниципального образования 1-го вида.
Следует отметить, что решение Мособлдумы изложено таким образом, что из его содержания трудно понять, идет ли в нем речь об объединении поселка с другим муниципальным образованием или обсуждается вопрос об образовании (или, как указано в решении, - "организации") нового муниципального образования.
В любом случае постановка подобных вопросов применительно к поселку Приокск неправомерна по следующим причинам.
Как установлено судом, на момент упразднения ЗАТО поселок Приокск уже был муниципальным образованием, поэтому основания обсуждать вопрос о его "организации" отсутствуют.
На это указывают и положения пункта 1 статьи 41 Закона Московской области "О порядке образования... муниципальных образований", из которых следует, что названный Закон регулирует только те взаимоотношения, которые возникли после вступления этого Закона в силу.
Что же касается вопроса об объединении поселка Приокск с другим муниципальным образованием, то постановка подобного вопроса и его решение Думой возможны только при наличии условий, указанных в пунктах 1, 2 статьи 3 Закона Московской области "О образовании... муниципальных образований".
Согласно пункту 2 статьи 3 этого Закона основанием для принятия локального закона или постановления Московской областной Думы является решение об образовании, или объединении, или преобразовании, или упразднении муниципального образования, принятое на местном референдуме или Советом депутатов муниципального образования в соответствии с настоящим Законом.
Как установлено судом, какое-либо из перечисленных в названной статье решений жители поселка Приокск не принимали. Напротив, большинство избирателей поселка (1766 чел. против 241 чел.), принявших участие в местном референдуме по вопросу "Согласны ли Вы, чтобы поселок Приокск был самостоятельным муниципальным образованием и подчинялся непосредственно органам власти Московской области?" ответили положительно (л.д. 14-16).
Референдум проводился 26 апреля 1998 года, признан состоявшимся (л.д. 17), его результаты до настоящего времени не отменены.
Суд не может согласиться с доводами представителя Губернатора Московской области о том, что вопрос референдума из-за неточности формулировки не позволяет установить действительное волеизъявление граждан.
Воля избирателей поселка Приокск на сохранение статуса поселка муниципального образования, не входящего в границы другого муниципального образования, выражена определенно и однозначно, и это решение невозможно истолковать как-то иначе.
По перечисленным выше основаниям решение Мособлдумы признается незаконным (недействительным).
Суд не может согласиться с доводами представителя Мособлдумы Ф. о том, что оспариваемое решение не порождает каких-либо правовых последствий.
Эти доводы опровергаются, в частности, тем, что именно на основании указанного решения Мособлдумы и с учетом выраженной в нем позиции было издано оспариваемое постановление Губернатора Московской области от 5 февраля 1998 года № 24-ПГ.
Это постановление также признается судом недействительным, поскольку оно противоречит статье 132 Конституции РФ, статьям 5, 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Выводы суда в этой части основаны на следующем.
В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ, пунктом 4 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах..." органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Однако передача таких полномочий может быть осуществлена только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Поскольку передача государственных полномочий в отношении поселка Приокск оформлена постановлением, а не законом, постановление Губернатора не может быть признано действительным.
Ссылки представителя Губернатора Р. на статью 49 (в новой редакции - статья 48) Закона Московской области "О местном самоуправлении в Московской области", которая устанавливает, что до принятия Закона Московской области о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном главой Администрации Московской области, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку названное положение не соответствует статье 132 Конституции РФ и пункту 4 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах...".
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление Конституционного Суда РФ № 19-П издано 16.06.1998, а не 16.06.1997.
------------------------------------------------------------------
Поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (пункт 1 статьи 15 Конституции РФ), суд в данном случае принимает положение Конституции РФ в качестве акта прямого действия (п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.95 № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия", а также постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1997 года по делу "О толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации").
Суд также учитывает, что передача органу местного самоуправления одного муниципального образования (глава Ступинского района) государственных полномочий в отношении другого муниципального образования (поселок Приокск) по существу означает подчиненность одного муниципального образования другому, что является недопустимым (п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах...").
То, что такое подчинение фактически и возникает, подтверждается представленными документами.
Как видно из постановления главы Ступинского района Московской области от 02.03.99 № 314-п "О реализации государственных полномочий главы Ступинского района на территории п. Приокск" (л.д. 97-98), в перечне исполнительно-распорядительных функций указаны не только государственные полномочия, но и полномочия, отнесенные федеральным законодательством к вопросам местного значения (см. подп. 3, 4, 10 п. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах...").
Такая ситуация создает неразбериху и порождает конфликтные отношения между двумя муниципальными образованиями (л.д. 99-100).
С учетом изложенного, руководствуясь ст. 197, 203 ГПК РСФСР, судебная коллегия
решила:
жалобу удовлетворить.
Признать п. 1 решения Московской областной Думы от 23 декабря 1998 г. № 9/39 "Об упразднении закрытого административно-территориального образования поселок Приокск" и пункты 1, 2 постановления Губернатора Московской области от 5 февраля 1999 г. № 24-ПГ "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 24.01.98 № 59 "Об упразднении закрытых административно-территориальных образований - поселка Приокска Московской области и поселка Вулканного Камчатской области" недействительными.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ через Мособлсуд в течение 10 дней.
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
